Позабюджетні фонди — відокремлена частина фінансових ресурсів органів державної влади та місцевого самоврядування, що формується відповідно до чинного законодавства за рахунок спеціальних джерел, що використовуються за цільовим призначенням.
Позабюджетні фонди є матеріально-речовим втіленням фінансових відносин, що складаються у держави, а також органів місцевого самоврядування з юридичними та фізичними особами щодо забезпечення соціального, економічного, екологічного та інших видів захисту суспільства загалом та кожного з його громадян, покращення соціально-економічного довкілля.
У складі фінансової системи країни позабюджетні фонди займають особливе місце: будучи самостійною ланкою державних та муніципальних фінансів, вони є економічною формою перерозподілу та використання фінансових ресурсів, що залучаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування для цільового фінансування соціальних, економічних, екологічних та інших потреб.
Основним методом формування переважаючої частини позабюджетних фондів соціального призначення є страховий, у якому контингент учасників, принципи мобілізації ресурсів, використання коштів істотно відрізняються від бюджетного. Деяка частина позабюджетних фондів, особливо у муніципальному рівні, може формуватися кредитним шляхом – з допомогою залучення тимчасово вільних коштів у фінансовому ринку.
Таким чином, позабюджетні фонди характеризуються рисами, що відображають їхню двоїсту природу: з одного боку, вони, як і бюджет, є матеріально-фінансовою базою діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, формуються за рахунок бюджетних та кредитних надходжень, а з іншого – основу механізму функціонування деяких із них становлять страхові відносини, що визначають інші, ніж у бюджетній сфері, методи мобілізації та використання коштів.
Специфічні ознаки позабюджетних фондів:
- безпосередньо позначена та законодавчо зафіксована мета, заради якої створюється фонд;
- цільове закріплення конкретних видів доходів за відповідними видатками (замість знеособлення надходжень, характерного для бюджету);
- відносна самостійність, яка зумовлює, зазвичай, створення автономної організаційної структури, керуючої фондом.
Поява та функціонування позабюджетних фондів історично пов’язано з двома обставинами:
- з наявністю в держави цільових витрат, що підлягають обов’язковому та повному забезпеченню (в т.ч. за рахунок спеціальних фінансових джерел);
- з необхідністю забезпечення більшої (ніж у бюджету) оперативної самостійності позабюджетних фондів, негаразд жорстко регламентованих законодавчими органами країни й у меншою мірою, ніж бюджет, контрольованих із боку парламента.
Ця відносна самостійність – одна з важливих причин збереження позабюджетних фондів у країнах із розвиненою ринковою економікою: вона дозволяє, з одного боку, протистояти кон’юнктурним коливанням навіть в умовах нестабільної економіки, а з іншого – брати участь у фінансуванні заходів, необхідних не лише державному, а й приватного сектору. Це сприяло збереженню поза бюджетом навіть деяких «непопулярних» фондів.
За своїм призначенням позабюджетні фонди досить різноманітні, вони можуть створюватися під конкретні цілі та програми та функціонувати як на державному та регіональному, так і муніципальному рівні. Класифікація позабюджетних фондів здійснюється за різними ознаками: цільовим призначенням, рівнями управління, термінами дії тощо.
У фінансовій системі колишнього СРСР позабюджетних фондів як самостійної ланки державних фінансів був. Який формувався в радянських умовах фонд державного соціального страхування з 1938 як складової ланки входив до державного бюджету СРСР, в рамках якого затверджувався і виконувався. І лише розпочаті демократичні перетворення на суспільстві, перехід до ринкових реформ сприяли появі принципово нового проти колишньої структурою фінансових відносин ланки фінансової системи – позабюджетних фондів. Їх створення на початку 90-х років. було продиктовано багатьма причинами, що мають як постійний, довготривалий, так і тимчасовий характер. До постійних факторів, що впливають на розширені сфери використання позабюджетних фондів, відносять:
- можливість забезпечення тіснішої ув’язки конкретної мети, поставленої суспільством, із засобами її досягнення;
- високу концентрацію фінансових ресурсів, що надходять із усіх джерел, для якнайшвидшого вирішення поставленого завдання;
- забезпечення більш повного та раціонального поєднання суспільних, корпоративних та особистих інтересів;
- специфічні механізми функціонування позабюджетних фондів, які адекватні ринковим методам господарювання, а тому краще сприяють адаптації громадян до умов життя суспільства, що змінилися.
Основним для нашої країни з числа тимчасових факторів, зумовлених труднощами перехідного періоду, є обмеженість бюджетних ресурсів у кризовій для країни ситуації, що визначила необхідність переходу від бюджетних до страхових та інших ринкових методів формування фінансових ресурсів, що використовуються на фінансування різних цільових потреб, задля задоволення яких і створюються позабюджетні фонди.
Позабюджетні фонди, функціонуючі автономно від бюджету, призначені на вирішення важливих соціальних, економічних, екологічних та інших завдань, потребують підвищеної уваги з боку державних та муніципальних структур. Для формування використовуються:
- спеціальні цільові відрахування та збори до відповідного фонду;
- частина прибутку економічних суб’єктів, бюджетні асигнування, доходи від підприємницької діяльності апарату управління фондом, кредитні (зокрема держкредитні) ресурси, а також інші джерела, які не заборонені законодавством.
У зарубіжних країнах аналогом вітчизняних позабюджетних фондів є спеціальні фонди уряду, через які держава здійснює перерозподіл національного доходу на користь вирішення конкретних соціальних та економічних завдань.
Кількість фондів, їх місце у фінансовій системі країни постійно змінюється залежно від зміни економічних, політичних та соціальних умов. Так було в період 90-х XX в. обсяг коштів, сконцентрованих державою у соціальних фондах, досягав значної величини. Наприклад, у Франції спеціальні фонди (приєднані бюджети, спеціальні рахунки казначейства, соціальні фонди) наближалися за розміром до загального обсягу бюджету; у Японії фінансували більше 1/2 державних видатків; у Великій Британії – близько 1/3 державні витрати.
В даний час держави з ринковою економікою зацікавлені у розширенні числа спеціальних фондів та зростанні їх величини у зв’язку з низкою вагомих причин:
- уряд за допомогою спеціальних фондів отримує у своє розпорядження значні фінансові ресурси, що знаходяться поза полем жорсткого фінансового контролю з боку парламенту;
- завдяки спеціальним фондам у держави з’являються додаткові можливості для регулювання економічних та соціальних процесів у суспільстві;
- вільні кошти спеціальних фондів можна використовувати покриття бюджетного дефіциту через механізм державних запозичень на фінансових ринках тощо.
